Sentencia A. 390/21

Auto 390/21

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral 

 

CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON EL RECOBRO DE PRESTACIONES NO INCLUIDAS EN EL PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD-PBS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

 

 

Referencia: Expediente CJU-381

 

Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

 

Bogotá D. C., veintidos (22) de julio de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, procede a resolver el conflicto de la referencia^[1], en los siguientes términos:

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1. La Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud –Emssanar E.S.S.–presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Nación, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con el propósito de (i) obtener el pago de unas sumas de dinero adeudadas^[2]. Concretamente, solicitó como pretensión principal “[q]ue la parte demandada debe pagar la suma de DOSCIENTOS CINCO MILLONES […] DEL PAQUETE 10-17 y corresponde a 237 recobros […]”^[3], valores estos que no fueron cancelados a pesar de efectuarse por la demandante la respectiva reclamación y de usarse para garantizar a los afiliados la prestación de servicios y medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –POS–^[4], en cumplimiento de fallos de tutela o decisiones de los comités técnicos científicos. Y, como consecuencia de la anterior declaración, pidió que se condene a la parte demandada a pagar (ii) los intereses corrientes y moratorios, y (iii) los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y daño emergente, entre otras pretensiones^[5].

 

2. Dicha demanda fue repartida al Juzgado 5º Laboral del Circuito de Cali^[6], autoridad judicial que luego de admitirla^[7], notificar a las partes^[8] y recibir las contestaciones y el escrito de excepciones previas por parte del Ministerio de Salud y Protección Social y de la ADRES^[9], mediante Auto del 25 de septiembre de 2020^[10], se declaró sin competencia por considerar que son los jueces contencioso administrativos los llamados a decidir el asunto.

 

Como fundamento de su decisión indicó que, según el Consejo Superior de la Judicatura^[11], “es la materia de la controversia lo que define la jurisdicción competente”^[12]. Por tanto, consideró que la materia planteada en la demanda debe ser dirimida ante los jueces contencioso administrativos, de conformidad con lo señalado por la Corte Suprema de Justicia en providencia del 12 de abril de 2018^[13], en la que expresó que “la decisión ‘de glosar, devolver o rechazar’ las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –NO POS– en la medida que el Fosyga la asume en nombre y representación del Estado, constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativa […]”. Conclusión que, además, reforzó en el hecho de que la ADRES administra recursos públicos^[14].

 

3. Reasignado el asunto, le correspondió al Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Cali; autoridad que, a través de Auto del 22 de enero de 2021^[15], consideró que tampoco era competente para resolver el caso pues, en su opinión, la competencia corresponde a los jueces laborales del circuito.

 

Para llegar a esa conclusión, señaló que aunque una lectura del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 permitiría considerar que se está ante una antinomia por cuanto las dos normas asignan competencia en asuntos de seguridad social a autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, lo cierto es que la solución de dicha situación la dicta el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, a partir del cual se entiende que cuando una ley le haya asignado un conflicto o controversia a una jurisdicción específica será esa la norma prevalente frente a la regla general que abarque la misma temática, siempre y cuando, “el asunto encuadre perfectamente en los ingredientes normativos de la disposición especial”^[16].

 

En ese sentido, teniendo en cuenta que la norma especial, esto es el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, no prevé asuntos relativos a recobros judiciales al Estado, le corresponde a la jurisdicción laboral su resolución. Para respaldar su afirmación, trajo a colación la providencia proferida el 28 de noviembre de 2019 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura^[17], en la cual, ante una situación análoga^[18] a la estudiada, dicho órgano conceptuó sobre la competencia general de la jurisdicción laboral.

 

En consecuencia, declaró su falta de competencia para resolver el asunto, razón por la que propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, y envió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que le diera solución. Sin embargo, con la reforma introducida en el Acto Legislativo 02 de 2015, el conflicto fue direccionado a la Comisión de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, autoridad que, con fundamento en la precitada reforma constitucional (art. 14), mediante Auto del 1 de marzo de 2021^[19], lo remitió a la Corte Constitucional a efectos de que sea dirimido^[20].

 

II.      CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

4. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[21].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

5. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[22].

 

6. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo^[23], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[24].

(ii) El presupuesto objetivo exige la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[25]. (iii) El presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto^[26].

 

Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Reiteración del Auto 389 de 2021

 

7. Según lo resuelto en el Auto 389 de 2021, la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

 

Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social^[27], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficairios o usuarios ni a empleadores.

 

III.    CASO CONCRETO

 

En el presente asunto se presenta un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

8. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo pues de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, que se declararon sin competencia para conocer el asunto y, la última autoridad, propuso el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones.

 

9. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial^[28] en el que se tramita la demanda ordinaria laboral presentada por Emssanar E.S.S.^[29] en contra de la Nación, el Ministerio de Protección Social y la ADRES, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios y medicamentos que suministró y que no hacían parte del POS, hoy Plan de Beneficios en Salud. Componentes que, según su escrito, suministró en cumplimiento de fallos de tutela o decisiones de los comités técnicos científicos.

 

10. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura. En efecto, el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Cali trajo a colación lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para plantear que el asunto debe ser resuelto por los jueces contencioso administrativos. Por su parte, el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Cali indicó que, en atención a lo señalado en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, los competentes son los jueces laborales –en virtud de la cláusula general que fija dicho precepto–.

 

11. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

 

12. Al analizar la demanda presentada por Emssanar E.S.S. se observa que sus pretensiones se orientan a obtener (i) el pago de unos dineros adeudados por la parte demandada derivados de la prestación de servicios y el suministro de medicamentos excluidos del POS, hoy PBS, y, consecuencialmente, (ii) el pago de los intereses corrientes y moratorios, y (iii) el reconocimiento de los perjuicios causados en las modalidades de daño emergente y lucro cesante.

 

13. Así las cosas, con el proceso judicial Emssanar E.S.S. busca principalmente recobrar unos valores que le fueron rechazados por parte de la ADRES, con ocasión de la prestación de servicios y el suministro de medicamentos excluidos del POS, hoy PBS, en cumplimiento de órdenes que fueron proferidas por comités técnicos científicos –en su momento– o por jueces de tutela. Es decir, no se trata de un litigio que, en estricto sentido, pueda relacionarse directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, en donde se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso, que modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (supra 7).

 

14. Adicionalmente, la demandante (i) cuestiona por vía judicial actos administrativos que expidió el FOSYGA, hoy ADRES, como resultado del respectivo procedimiento administrativo de recobro que adelantó, por medio de los cuales se pronunció respecto de las obligaciones por ella reclamadas, y, además, (ii) pretende el pago de los intereses corrientes y moratorios, además de los perjuicios que estima ocasionados por las entidades públicas demandadas, en la modalidad de daño emergente y lucro cesante. Controversias estas que se enmarcan en la competencia judicial asignada a los jueces contencioso administrativos en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (supra 7).

 

15. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer el proceso ordinario laboral promovido por Emssanar E.S.S. en contra de la ADRES, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Nación. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

16. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

 

Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social^[30], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

IV.    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Cali conocer el proceso ordinario laboral presentado por Emssanar E.S.S. en contra de la Nación, el Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES, de acuerdo con las consideraciones de este auto.

 

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-381 al Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 5º Laboral del Circuito de Cali y a los sujetos procesales dentro del proceso ordinario laboral correspondiente.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

AL AUTO 390 DE 2021

 

 

Referencia: CJU-381

 

Conflicto de competencia suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por una demanda instaurada por Emssanar ESS contra la ADRES.

 

Magistrado Ponente:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

En el auto 390 de 2021, esta corporación concluyó que, en virtud del inciso 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros de servicios de salud no incluidos en el POS (hoy PBS), ya que se cuestiona un acto administrativo proferido por la ADRES, el cual no se relaciona de manera directa con la prestación de servicios de la seguridad social. Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, a continuación me permito exponer los argumentos que me llevan a apartarme de esa decisión.

 

1. La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de los asuntos referentes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. A diferencia de la mayoría de la Sala, considero que a la citada Jurisdicción le asistía la competencia para conocer de las controversias dirigidas a obtener el recobro de los servicios de salud, en virtud del numeral 4º del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”)^, el cual dispone que: “Artículo 2º. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social[,] conoce de: // 4. <Numeral modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012> Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”

 

1. En mi criterio, la demanda que suscitó el conflicto entre jurisdicciones es un asunto propio del Sistema General de Seguridad Social en Salud, (i) ya que los gastos que buscan ser recobrados por Emssanar ESS se originaron en la prestación de servicios, procedimientos e insumos médicos a los afiliados de dicho Sistema^[31]. Y, además, (ii) la relación sustancial y procesal que subyace en la controversia se exterioriza entre dos sujetos que son parte del mencionado Sistema, por un lado, obra en calidad de demandante, una entidad promotora del servicio de salud (EPS), según el artículo 155 de la Ley 100 de 1993^[32] y, por el otro, tiene la condición de demandada, quien actúa como administradora de los recursos del Sistema (ADRES).

 

1. Por lo demás, (iii) se advierte el legislador tuvo la intención de que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, conociera de este tipo de controversias, toda vez que dispuso en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, que la Superintendencia nacional de Salud, en los casos en que ejerce funciones jurisdiccionales, es la competente para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, disposición que fue declarada exequible en la sentencia C-119 de 2008, al entender que la forma como opera la citada Superintendencia es “a prevención” de los jueces laborales, lo que exige que compartan una misma función, como lo es, en este caso, la referente al conocimiento de los recobros que están conformados por facturas, en las que consta la prestación de servicios, tecnologías y medicamentos en salud.

 

1. A lo anterior se agregan tres razones prácticas que corroboran la complejidad de la decisión adoptada por la Corte. Así, en primer lugar, al trasladarse estos asuntos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es altamente probable que las demandas sean objeto de inadmisión, para que ellas se adecuen a uno de los medios de control que se disponen en el CPACA. En segundo lugar, lo que seguramente ocurrirá es que se opte por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Y, en tercer lugar, una vez ocurrido lo anterior, se llegará a un escenario de negación de justicia contrario al artículo 229 de la Constitución, pues no se cumplirán con los presupuestos de (a) agotar previamente los recursos administrativos; (b) de cumplir con la conciliación prejudicial; y (c) de interponer la demanda en término, pues este medio de control tiene un término de caducidad de cuatro meses.

 

1. En consecuencia, la Sala debió dar aplicación al numeral 4º del artículo 2º del CPTSS y atribuir la competencia del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, toda vez que lo que realmente se cuestiona es el desconocimiento de los servicios de la seguridad social prestados por entidades pertenecientes al Sistema General de la Seguridad Social en Salud.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

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